آسیب شناسی سه دهه مالیات ناموفق در ایران؛
چرا دولت‌ ها در ایران در گرفتن مالیات موفق نیستند؟
مالیات‌ها باید یکی از ابزارهای اصلی درآمدهای دولت باشد، به‌خصوص در شرایط تحریم و کاهش درآمدهای مالیاتی طبعاً باید درآمدهای مالیاتی به کمک دولت بیاید. از این رو، هرگونه کاستی، تغییر و بهبودی در این خرده نظام می تواند بر سایر خرده نظام ها و در نهایت بر سیستم اقتصادی و اجتماعی هر کشور تأثیرگذار باشد. لذا تلاش دولت‌ها پیوسته باید در جهت بهینه‌سازی و حداکثرسازی این درآمد پایدار باشد.
گروه اقتصادی اندیشکده برهان/ سعیده شفیعی؛ مالیات قسمتى از درآمد یا دارایى افراد است که به موجب قوانین و به‌منظور پرداخت مخارج عمومی، اجراى سیاست‌هاى مالى و حفظ منابع اقتصادی، اجتماعى و سیاسى کشور، به‌وسیله‌ی اهرم‌هاى ادارى و اجرایى دولت وصول می‌شود.
 
امروزه سیستم مالیاتی علاوه بر تأمین بخش مهمی از درآمدهای دولت، وظیفه‌ی تخصیص بهینه‌ی منابع، بهبود نظام توزیع درآمد و عدالت اجتماعی و افزایش شفافیت اقتصادی را نیز برعهده دارد که گاه این سه وظیفه‌ی اخیر از بحث درآمدی آن نیز پیشی می-گیرند. از این رو، هرگونه کاستی، تغییر و بهبودی در این خرده نظام می تواند بر سایر خرده‌نظام ها و در نهایت بر سیستم اقتصادی و اجتماعی هر کشور تأثیرگذار باشد. با توجه به این اهمیت، در سلسله یادداشت هایی به آسیب شناسی نظام وصول مالیات در کشور طی چند دهه‌ی اخیر پرداخته خواهد شد.
 
در بند 42 سند چشم‌انداز بیست‌ساله‌ی جمهوری اسلامی ایران، بر حرکت برای تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی‌های مولد به‌منظور پایدارسازی فرآیند توسعه و تخصیص و بهره‌برداری از منابع، تأکید خاصی شده است که این امر توجه برنامه‌ریزان سیاسی و اقتصادی را به سایر منابع درآمدی غیرنفتی دولت که در رأس آن مالیات به‌عنوان منبع درآمدی قابل اطمینان قرار دارد، نمایان می‌سازد. متأسفانه از ابتدای دهه‌ی 1350، به دلیل افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت، درآمدهای مالیاتی نتوانسته است جایگزین مناسبی برای درآمدهای نفتی باشد و طی سال های پس از انقلاب هم با وجود تأکید قانون گذار در مراحل تدوین برنامه‌های توسعه‌ای، بر جایگزینی این درآمدها با درآمدهای نفتی، موفقیت چندانی در این زمینه حاصل نشده است.
 
به استناد بند الف ماده‌ی 59 قانون برنامه‌ی سوم توسعه، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، به دولت اجازه داده شد به‌منظور افزایش کارایی و رفع موانع سازمانی موجود و همچنین تمرکز کلیه‌ی امور مربوط به اخذ مالیات، «سازمان امور مالیاتی کشور» را به‌صورت یک سازمان دولتی، زیر نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی ایجاد کند.
 
این تفکیک که از سال 1381 صورت گرفت، در راستای پیشنهادهای صندوق بین المللی پول بود و اگرچه پس از استقلال سازمان امور مالیاتی، شرایط و شاخص های نظام مالیات ستانی رو به بهبود گذاشت، اما بررسی‌های متعدد انجام‌شده توسط پژوهشگران و کارشناسان مختلف نشان می‌دهد که هنوز تا نیل به شرایط مطلوب فاصله‌ی بسیاری وجود دارد. بررسی مسائل به‌وجودآمده از این ساختار و راهکارهای بهبود آن، مجال دیگری می طلبد که در زمان مناسب مورد بررسی قرار خواهد گرفت. هدف از این سلسله یادداشت ها، بررسی چالش های کلان نظام مالیاتی کشور با توجه به اهداف اسناد بالادستی کشور است.
 
اهداف نظام مالیاتی در اسناد بالادستی
 
نتایج مطالعات مختلف نشان می دهد میان ظرفیت بالقوه‌ی مالیاتی و وصولی‌های مالیاتی کشور شکاف درخور توجهی وجود دارد. این امر حکایت از آن دارد که می‌توان با اتخاذ تدابیری در جهت اصلاح نظام مالیاتی کشور، وصولی‌های مالیاتی را تا حد زیادی افزایش داد و اتکای دولت به درآمدهای مالیاتی را بهبود بخشید. ضرورت این مسئله تا بدان حد است که قانون برنامه‌ی پنجم توسعه و سند چشم انداز بیست‌ساله  (1404-1384) تأکید خاصی بر آن دارند و اهداف خاصی را در این راستا تعیین نموده اند. در اسناد بالادستی، اهداف زیر در بخش مالیات مورد تأکید قرار گرفته اند:
 
الف) افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در ترکیب درآمدهای دولت.
ب) تأمین صد درصد اعتبارات هزینه ای دولت از محل درآمدهای مالیاتی.
ج) افزایش سهم مالیات به تولید ناخالص داخلی تا ده درصد در سال پایانی برنامه‌ی پنجم توسعه.
د) کاهش فشار مالیاتی بر بخش تولید و سرمایه‌گذاری مولد اقتصادی از طریق تعدیل نرخ های مالیات بر درآمد.
هـ) شناسایی منابع جدید وصول مالیات و برپایه‌ی مصرف.
و) افزایش کارایی نظام مالیاتی از طریق کاهش هزینه و زمان وصول درآمدهای مالیاتی.
ز) تمرکز مربوط به اخذ مالیات و حذف عوارض و درآمدهای شبه‌مالیاتی.
ح) افزایش مشارکت عمومی در کسب درآمدهای مالیاتی و گسترش زمینه‌ی خوداظهاری (تمکین داوطلبانه).
 
شایان ذکر است در یادداشت حاضر به بررسی موارد اول تا سوم پرداخته می شود و سایر موارد در مجال دیگری مورد مطالعه قرار خواهند گرفت.
 
افزایش سهم درآمدهای مالیاتی
 
بررسی آمارهای منتشرشده توسط مراجع رسمی آماری کشور نشان می دهد به‌طور متوسط طی سه دهه‌ی گذشته، 34 درصد از کل درآمدهای دولت مربوط به درآمدهای مالیاتی بوده است. البته این سهم طی سال‌های مختلف متغیر بوده و از 60 درصد در سال 1365 تا 18 درصد در سال 1374 نوسان داشته است. باید توجه داشت بخشی از این درآمدها به‌طور مستقیم با درآمدهای حاصل از صادرات نفت مرتبط است (به‌عنوان مثال، مالیات عملکرد نفت تا قبل از سال 1388). بخش دیگری نیز متأثر از حجم واردات و تجارت خارجی است (مالیات بر واردات) که عملاً برون زا محسوب می شود. در مجموع طی چهار سال اخیر، این سهم به‌طور متوسط در حدود 35 درصد بوده است.
 
طی سال های برنامه های چهارم و پنجم (1384 تا 1392) علی‌رغم افزایش درآمدهای مالیاتی، سهم مالیات‌ها از کل درآمدهای دولت از 48 درصد به 39 درصد کاهش یافته است که با اهداف برنامه و سند چشم انداز بیست‌ساله همخوانی ندارد.
  
 
رشد درآمدهای مالیاتی علاوه بر آنکه متأثر از رفتار بلندمدت پایههای مالیاتی است، معلول تغییرات ایجادشده در سیستم مالیاتی نظیر بسط پایههای موجود مالیاتی، ایجاد پایه‌های جدید، تغییر در نرخهای مالیاتی و شناسایی پایه­های مالیاتی و عوامل دیگر است.
 
رشد درآمدهای مالیاتی
 
باید توجه داشت رشد درآمدهای مالیاتی علاوه بر آنکه متأثر از رفتار بلند مدت پایه های مالیاتی است، معلول تغییرات ایجادشده در سیستم مالیاتی نظیر بسط پایه های موجود مالیاتی، ایجاد پایه‌های جدید، تغییر در نرخ های مالیاتی و شناسایی پایه های مالیاتی و عوامل دیگر است. از آنجا که مالیات از فعالیت های اقتصادی به قیمت های اسمی وصول می شود، در صورت کارا بودن سیستم مالیاتی و ثبات نرخ های مالیاتی، رشد درآمدهای مالیاتی باید حداقل به اندازه‌ی نرخ تورم باشد. طی سال های اخیر تمامی تبلیغات و عملکردهای ارائه‌شده از سوی مسئولین سازمان امور مالیاتی کشور به‌عنوان متولیان اصلی درآمدهای مالیاتی، متمرکز بر رشد درآمدهای مالیاتی نسبت به مدت مشابه سال قبل است، در حالی که این رشد باید با رشد سطح عمومی قیمت ها (نرخ تورم) مقایسه شود.
 
بررسی آمارهای رسمی منتشرشده نشان می دهد رشد اسمی درآمدهای مالیاتی تا سال 1388 بیش از نرخ تورم است، ولی از سال 1389 این روند معکوس شده است. البته این مسئله را نمی توان به‌عنوان تغییر روند نظام مالیاتی مطرح نمود، زیرا دلیل اصلی رشد مثبت طی سال های قبل از سال 1388، وجود «مالیات عملکرد نفت» به‌عنوان بخش مهمی از مالیات های مستقیم بوده است که در واقع درآمد مالیاتی محسوب نمی شود و بخشی از درآمد نفتی است. این پایه‌ی مالیاتی به‌درستی از سال 1389 از عملکرد درآمدهای مالیاتی حذف گردید و دلیل کاهش درآمدهای مالیاتی در سال مذکور همین مورد است.
 
براساس آمار منتشرشده از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی، طی چهار سال اخیر، همواره رشد درآمدهای مالیاتی از نرخ تورم کمتر بوده است. شایان ذکر است طی یازده ماه سال 1392 این رشد حدود 14 درصد زیر نرخ متوسط تورم است که جای تأمل بسیاری دارد. به عبارت بهتر، نظام مالیاتی نتوانسته است با افزایش درآمدهای اسمی در پایه های مختلف، به همان میزان وصول مالیات ها را افزایش دهد. البته بخشی از این مسئله می تواند به دلیل ادامه‌ی شرایط رکود تورمی در کشور باشد که افزایش سطح عمومی قیمت ها را در کنار کاهش تولید به همراه دارد.
 
 
 
افزایش درآمدهای مالیاتی تنها شرط لازم برای افزایش نسبت مالیات به هزینه های جاری دولت است. شرط کافی آن است که رشد هزینه های جاری در بودجه‌ی دولت محدود و یا صفر باشد. بنابراین مادامی که نرخ رشد هزینه های جاری دولت از نرخ رشد درآمدهای مالیاتی بیشتر باشد، تحقق این هدف عملاً امکان پذیر نخواهد بود.
 
 
تأمین اعتبارات هزینه‌های دولت
 
در بین درآمدهای دولت، درآﻣﺪﻫﺎی ﻣﺎﻟﻴﺎﺗﻲ ﻣﻨﺎﺑﻊ ﭘﺎﻳﺪارﺗﺮ درآﻣﺪی دوﻟﺖ ﻣﺤﺴﻮب می شوند و ﻫﺮﭼﻪ ﺳﻬﻢﻣﺎﻟﻴﺎت ﻫﺎ در تأﻣﻴﻦ ﻣﺨﺎرج دوﻟﺖ ﺑﻴﺸﺘﺮ ﺑﺎﺷﺪ، به همان میزان، شفافیت و پاسخ‌گویی دولت افزایش می یابد. تأمین کامل هزینه-های جاری دولت از محل درآمدهای مالیاتی، از اهدافی است که طی دهه‌ی اخیر همواره مورد توجه دولتمردان و برنامه‌ریزان کشور بوده و در بودجه های سالیانه و برنامه های توسعه نیز تأکید فراوانی بر آن شده است. تمام اعتبارات هزینه ای دولت (هزینه های جاری) تا پایان برنامه‌ی چهارم توسعه یا اوایل برنامه‌ی پنجم توسعه‌ی اقتصادی باید از محل درآمدهای مالیاتی تأمین می گردید که با وجود گذشت دو سال از اجرای برنامه‌ی پنجم هنوز تا نیل به این هدف راه بسیاری باقی است.
 
همان‌گونه که در نمودار شماره (3) مشخص است، بالاترین سهم پوشش هزینه های جاری توسط مالیات در سال 1378 با 60 درصد اتفاق افتاده است. به‌طور متوسط، طی دوره‌ی 1392-1357، درآمدهای مالیاتی حدود 37 درصد هزینه های جاری دولت را پوشش داده اند. این نسبت طی سال های برنامه‌ی چهارم به بعد (1384 تا 1392)، به 42 درصد رسیده است که با اهداف برنامه های چهارم و پنجم مبنی بر پوشش صد درصدی هزینه های جاری از محل درآمدهای مالیاتی فاصله‌ی بسیاری دارد.
 
باید توجه داشت تحقق این هدف، مستلزم تقویت نظام مالیات ستانی از یک‌سو و کاهش هزینه های جاری دولت از دیگر سو است. از این رو، افزایش درآمدهای مالیاتی تنها شرط لازم برای افزایش نسبت مالیات به هزینه-های جاری دولت است. شرط کافی آن است که رشد هزینه های جاری در بودجه‌ی دولت محدود و یا صفر باشد. بنابراین مادامی که نرخ رشد هزینه های جاری دولت از نرخ رشد درآمدهای مالیاتی بیشتر باشد، تحقق این هدف عملاً امکان پذیر نخواهد بود.
 
 
افزایش سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی
 
برخی از کارشناسان از نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (T/GDP) برای ارزیابی عملکرد نظام مالیاتی کشورها استفاده می کنند. این نسبت از یک طرف متأثر از وصول درآمدهای مالیاتی کشور است که به نوبه‌ی خود از دو گروه از عوامل درون سازمانی و برون سازمانی تأثیر می پذیرد. عواملی نظیر ساختار و تشکیلات اجرایی سازمان وصول مالیات، مکانیزاسیون فرآیند تشخیص و وصول آن، فرار مالیاتی، تعداد کارکنان مالیاتی، قوانین و مقررات، جرایم و تشویقات مالیاتی و غیره دربرگیرنده‌ی عوامل درون‌سازمانی هستند که در توضیح بخشی از تغییرات وصولی مالیات‌ها نقش دارند.
 
از طرف دیگر، بخش دیگری از تغییرات در این نسبت را طیف وسیعی از عوامل برون سازمانی نظیر رشد اقتصادی کشور، پایه ها، نرخ ها و معافیت های مالیاتی (اعم از بخشی، موضوعی و دوره ای) تخفیفات و ترجیحات مالیاتی، میزان صادرات و قیمت نفت در بازارهای جهانی و فرهنگ مالیاتی توضیح می دهند.
 
برطبق ماده‌ی 117 قانون برنامه‌ی پنجم توسعه، باید به‌نحوی اقدام شود که در پایان برنامه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی مشروط به عدم افزایش نرخ مالیات‌های مستقیم و با گسترش پایه‌های مالیاتی حداقل به ده درصد برسد. مطالعه‌ی روند نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی طی سه دهه‌ی گذشته نشان می‌دهد که این نسبت بین 4 تا 9 درصد در نوسان بوده است.
 
 این سهم طی سال های برنامه های چهارم و پنجم بین شش تا هفت درصد بوده و طی سه سال اخیر، در سطح شش درصد ثابت مانده است. بخش عمده‌ی این مسئله به دلیل عدم افزایش تولید ناخالص داخلی در شرایط رکودی است. شایان ذکر است به دلیل عدم انتشار آمار مربوط به حساب های ملی در سال 1392، محاسبه‌ی این نسبت برای سال مذکور ممکن نیست. بررسی این ارقام نشان می دهد تا نیل به هدف 10درصدی این نسبت در برنامه، تلاش و برنامه ریزی بیشتری جهت افزایش وصولی مالیات ها از سوی سازمان امور مالیاتی مورد نیاز است.
 
 
جمع بندی و نتیجه‌گیری
 
در یادداشت حاضر به بررسی چهار اهداف نظام مالیاتی در اسناد بالادستی کشور پرداخته شد. افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت و پوشش صد درصدی اعتبارات هزینه ای (هزینه های جاری) از محل درآمدهای مالیاتی مواردی هستند که در برنامه های چهارم و پنجم توسعه مورد توجه قانون‌گذاران قرار گرفته اند. همان‌گونه که بررسی شد، از سال آغاز برنامه‌ی چهارم توسعه (1384)، بدون در نظر گرفتن مالیات بر عملکرد نفت، رشد درآمدهای مالیاتی کمتر از نرخ تورم بوده است که این مسئله بدین معناست که نظام مالیاتی نتوانسته است با افزایش نرخ تورم، درآمدهای مالیاتی را به همان سهم افزایش دهد و در واقع درآمدهای مالیاتی به قیمت واقعی کاهش یافته اند.
همچنین سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت به‌طور متوسط طی سال های برنامه های چهارم و پنجم 39 درصد بوده است و در طول زمان در حال کاهش بوده است. در خصوص پوشش اعتبارات هزینه ای از محل مالیات ها نیز باید اشاره کرد که این سهم در بهترین سال (1388) برابر 50 درصد بوده و تا تحقق صد درصدی فاصله‌ی بسیاری باقی است.
 
در خصوص سهم مالیات ها از تولید ناخالص داخلی نیز باید گفت در حالی که هدف برنامه سهم 10درصدی این شاخص است، اما طی سه سال اخیر، این نسبت در سطح شش درصد ثابت مانده است. در مجموع به نظر می رسد جهت تحقق این اهداف، عزم جدی دولتمردان و تنظیم یک برنامه‌ی عملیاتی جهت افزایش درآمدهای مالیاتی به میزان مشخص‌شده در برنامه‌ی پنجم توسعه مورد نیاز است.(*)
 

*سعیده شفیعی/ پژوهشگر اقتصادی/ انتهای متن|

 

کد مطلب: 10979  |  تاريخ: ۱۳۹۷/۵/۲۳  |  ساعت: ۹ : ۳۲

نظرات ارسال شده
سفير فيلم
تبيين
پايگاه رصد انديشه‏هاي استرات‍‍ژيك
پايگاه هسته‏اي ايران